PERATURAN Kepala Daerah (Perkada) merupakan salah satu produk hukum daerah berbentuk peraturan, selain Perda dan Peraturan DPRD. Produk hukum daerah terdiri dari 2 bentuk, peraturan (regeling) dan penetepan (beschikking). Perkada terdiri atas Peraturan Gubernur dan Peraturan Bupati/Walikota. Sedangkan produk hukum daerah berbentuk penetapan terdiri atas keputusan kepala daerah (gubernur/bupati/walikota), keputusan DPRD, keputusan pimpinan DPRD dan keputusan badan kehormatan DPRD.
Penulis Buku Perjalanan Dinas Undercover dan PNS pada JPTP, Dr. Yusran Lapananda, mengungkapkan, saat ini, Perkada sudah menjadi produk hukum daerah “alternatif” setelah Perda. Pemerintah melalui Kementerian/Lembaga “sepakat”, hampir seluruh penjabaran atau tindak lanjut (kuasa/kewenangan/perintah) produk hukum Kementerian/Lembaga di daerah ditetapkan dengan perkada.
“Perkada sudah menyingkirkan keberadaan perda. Perintah maupun kuasa Peraturan Perundang-Undangan (PPU) yang lebih tinggi seperti UU, PP, dan Peraturan Menteri/Lembaga diatur lebih lanjut atau ditindaklanjuti dengan Perkada,” kata dia dalam tulisan yang dimuat https://yusranlapananda.wordpress.com/ .
Menurutnya, dalam pembentukannya, perkada harus memenuhi prosedur dan tahapan sebagaimana diatur dalam Permendagri Nomor 80 Tahun 2015 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah sebagaimana dirubah dengan Permendagri Nomor 120 Tahun 2017, mulai dari perencanaan, penyusunan, pembahasan dan fasilitasi sebelum ditetapkan.
“ Jika prosedur dan tahapan tidak dilalui atau tidak dilakukan, ancamannya Perkada batal demi hukum. Hal ini berkesesuaian dengan pemaknaan Pasal 56 jo. Pasal 52 UU Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan,” terangnya dalam tulisan pribadinya.
Kekuatan Hukum Perkada
Jika dilihat dari jenis & hierarki peraturan perundang-undangan (PPU) sebagaimana diatur dalam Pasal 7 ayat (1) UU Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan PPU, tidak ditemukan PPU jenis perkada & perkada tak termasuk dalam hierarki PPU. Secara lengkap dinyatakan, ”Jenis & hierarki PPU terdiri atas: (a). UUD 1945; (b). TAP MPR; (c). UU/PERPPU; (d). PP; (e). PERPRES; (f). Perda Provinsi; & (g). Perda Kabupaten/Kota”.
Apakah perkada termasuk dalam jenis PPU?. Perkada termasuk jenis PPU, terjelaskan dalam Pasal 8 ayat (1) UU Nomor 12 Tahun 2011, “Jenis PPU selain sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 ayat (1) mencakup peraturan yang ditetapkan oleh MPR, DPR, DPD, MA, MK, BPK, KY, BI, Menteri, badan, lembaga, atau komisi yang setingkat yang dibentuk dengan UU atau Pemerintah atas perintah UU, DPRD Provinsi, Gubernur, DPRD Kabupaten/Kota, Bupati/Walikota, Kepala Desa atau yang setingkat”.
Bagaimana kekuatan hukum perkada dalam PPU?. Pasal 8 ayat (2) UU Nomor 12 Tahun 2011 dinyatakan, perkada diakui keberadaannya & mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh PPU yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan.
Selain itu, kekuatan hukum perkada sebagaimana dinyatakan dalam Pasal 8 ayat (2) UU Nomor 12 Tahun 2011, perkada dibentuk didasarkan pada kekuatan hukum sebagaimana yang diatur dalam UUD 1945, UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah dan Permendagri Nomor 80 Tahun 2015 dan perubahannya.
Pada Pasal 18 ayat (6) UUD 1945 dinyatakan, pemerintahan daerah berhak menetapkan perda & peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi & tugas pembantuan. Selain itu, pada Pasal 246 ayat (1) UU Nomor 23 Tahun 2014 dinyatakan, untuk melaksanakan perda atau atas kuasa PPU, kepala daerah menetapkan perkada. Dan sebagaimana yang diatur dalam Pasal 19 ayat (2) Permendagri Nomor 80 Tahun 2015 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah, dinyatakan perencanaan penyusunan perkada disusun berdasarkan perintah PPU yang lebih tinggi atau berdasarkan kewenangan. Dan sebagaimana yang diatur dengan Pasal 42 Permendagri Nomor 120 Tahun 2018 dinyatakan, perkada ditetapkan atas perintah PPU yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan.
“Pendapat saya, Pemda atau Kepala Daerah dapat membentuk perkada dengan alasan atau berlandaskan: (1). Perintah PPU yang lebih tinggi (PPU sebagaimana dimaksud pada Pasal 7 ayat (1) dan Pasal 8 ayat (1); (2). Berdasarkan kewenangan pemerintah daerah; (3). Untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan; (4). Melaksanakan Perda; (5). Atas kuasa PPU,” tuturnya.
Perencanaan, Penyusunan dan Pembahasan
Sebelumnya saya jelaskan pemaknaan pembentukan pada pembentukan perkada. Pembentukan perkada saya maknai sebagai pembuatan PPU daerah yang mencakup tahapan perencanaan, penyusunan, pembahasan, fasilitasi, penetapan, pengundangan, & penyebarluasan.
Selanjutnya, bukan saja perda yang dibentuk melalui tahapan perencanaan yang dimaknai dengan Prolegda (program legislasi daerah) menurut UU Nomor 12 Tahun 2011 & dimaknai dengan Propemperda (program pembentukan perda) menurut Permendagri Nomor 80 Tahun 2015 dan perubahannya, namun membentuk perkada harus melewati prosedur/tahapan perencanaan pula. Pasal 247 UU Nomor 23 Tahun 2014, telah mengatur perencanaan, penyusunan, dan penetapan perkada berpedoman pada ketentuan PPU.
Menurut Pasal 19 Permendagri Nomor 80 Tahun 2015, perencanaan penyusunan perkada merupakan kewenangan & disesuaikan dengan kebutuhan perangkat daerah. Perencanaan penyusunan perkada disusun berdasarkan perintah PPU yang lebih tinggi atau berdasarkan kewenangan. Perencanaan penyusunan perkada ditetapkan dengan Keputusan Pimpinan Perangkat Daerah untuk jangka waktu 1 (satu) tahun.
Tahapan selanjutnya adalah penyusunan Ranperkada. Menurut Pasal 42 Permendagri Nomor 120 Tahun 2018, pimpinan perangkat daerah pemrakarsa menyusun rancangan perkada (ranperkada). Ranperkada setelah disusun disampaikan kepada biro hukum provinsi dan bagian hukum kabupaten/kota untuk dilakukan pembahasan.
Tahapan berikutnya adalah pembahasan. Menurut Pasal 79-82 Permendagri Nomor 80 Tahun 2015 dan perubahannya, pembahasan ranperkada dilakukan oleh kepala daerah bersama perangkat daerah pemrakarsa. Dalam pembahasan ranperkada, kepala daerah membentuk tim pembahasan ranperkada yang ditetapkan dengan Keputusan Kepala Daerah (Kepkada), yang terdiri atas: (a). Ketua, pimpinan perangkat daerah pemrakarsa atau pejabat yang ditunjuk oleh pimpinan perangkat daerah; (b). Sekretaris, kepala biro hukum/kepala bagian hukum; & (c). anggota, sesuai dengan kebutuhan.
Fasilitasi, Penetapan dan Pengundangan
Setelah melalui tahapan pembahasan, ranperkada sebelum ditetapkan wajib difasilitasi. Fasiltasi merupakan pembinaan secara tertulis produk hukum daerah berbentuk peraturan terhadap materi muatan & teknik penyusunannya. Fasilitasi dilakukan oleh Mendagri melalui Dirjen Otda atas ranperkada provinsi & oleh gubernur atas ranperkada kabupaten/kota. Fasilitasi ranperkada, bersifat wajib. Fasilitasi terhadap ranperkada, tidak diberlakukan terhadap ranperkada yang dilakukan evaluasi, seperti ranperkada tentang penjabaran APBD.
Fasilitasi yang dilakukan oleh Mendagri melalui Dirjen Otda bagi provinsi & gubernur bagi kabupaten/kota dilakukan paling lama 15 Hari setelah diterima surat permohonan fasilitasi. Hasil fasilitasi ranperkada provinsi dalam bentuk surat Dirjen Otda atas nama Mendagri tentang fasilitasi ranperkada Dan hasil fasilitasi renperkada kabupaten/kota dalam bentuk surat sekda atas nama gubernur tentang fasilitasi ranperkada kabupaten/kota.
Ranperkada yang telah dibahas & telah beroleh fasilitasi disampaikan kepada kepala daerah untuk ditetapkan/ditandatangani. Penandatanganan ranperkada dilakukan oleh kepala daerah. Perkada diundangkan dalam berita daerah. Perkada mulai berlaku & mempunyai kekuatan mengikat pada tanggal diundangkan, kecuali ditentukan lain di dalam perkada.
Menguji Kebenaran Perkada
Banyak kepala daerah & pejabat daerah yang meremehkan & tak peduli dengan perkada. Perkada dianggap sesuatu yang tak penting. Malahan banyak pemda yang sengaja menghindari membentuk perkada, karena bermazhab tak tahu kekuatan hukum perkada. Mazhab ini, akibat pemda, lambat & lamban dalam merespon berbagai regulasi baru. Diperparah lagi, tak ada sosialisasi & bimtek/diklat bagi pejabat daerah/ASN atas tahapan pembentukan perkada serta teknis penyusunannya. Kesemuanya berakibat, perangkat daerah/ASN tak mengerti soal tahapan & prosedur pembentukan perkada. Tak tahu, perkada harus melalui tahapan perencanaan yang ditetapkan dengan Keputusan Kepala Perangkat Daerah. Tak paham ranperkada harus dibahas oleh tim yang dibentuk oleh kepala daerah dengan Kepkada. Tak tahu menahu ranperkada harus melalui tahapan wajib fasilitasi.
Pejabat daerah/ASN bekerja masih terjebak dengan ritus. Bekerja secara copi paste. Menunaikan tugas & fungsi secara warisan tanpa pembaharuan & penyesuaian dengan berbagai regulasi baru yang berubah begitu cepat. Sehingga tahapan/prosedur perencanaan diabaikan. Tahapan pembahasanpun tak dilakukan. Prosedur fasilitasi tak diajukan. Namun perkada bernomor & diundangkan. Semuanya dikerjakan secara sembunyi-sembunyi. Akibatnya, perkada yang ditetapkan, tidak prosuderal dan tanpa melalui tahapan sehingga perkada terancam batal demi hukum sesuai dengan pemaknaan Pasal 56 jo. Pasal 52 UU Nomor 30 Tahun 2014.
Perkada bukan saja dbutuhkan oleh pemda, perangkat daerah, ASN hingga masyarakat. Perkada sangat diperlukan oleh berbagai kalangan maupun lembaga. BPK (tim pemeriksa), BPKP, Kementerian/Lembaga, Ombudsman, apalagi para penyidik, serta lainnya. Perkada diperlukan & dibutuhkan sebagai proses pembuktian kebijakan pemda/kepala daerah atas suatu soal yang sementara atau usai dilaksanakan, benar atau salah. Kalangan masyarakat & lembaga jangan terkecok & jangan begitu percaya dengan perkada yang telah bernomor & terundangkan. Sebab nomor perkada bisa dipesan & disisipkan walaupun telah melawati hari, bulan dan tahun.
Perkada harus diuji kebenarannya dari prosedur & tahapan pembentukannya. Uji, apakah perkadanya telah melalui tahapan perencanaan yang dibuktikan dengan Keputusan Pimpinan Perangkat Daerah tentang Perencanaan Penyusunan Ranperkada. Uji, apakah perkadanya telah melalui tahapan pembahasan yang dibuktikan dengan Kepkada tentang Pembentukan Tim Pembahasan Ranperkada. Uji, apakah perkadanya sudah beroleh fasilitasi yang dibuktikan dengan surat fasilitasi dari Dirjen Otda atas nama Mendagri untuk ranperkada provinsi & Sekda atas nama Gubernur untuk ranperkada kabupaten/kota. Juga, surat fasilitas harus diuji soal tanggal surat fasiltasi dengan tanggal penetapan & pengundangan. Uji, tanggal penetapan & pengundangan perkada jangan sampai tanggal penetapan & pengundangan lebih awal, & tanggal fasilitasi belakangan. Bisa jadi nomor fasilitasi bisa disisipkan atau dipesan, “main mata” dengan Dirjen Otda atau Gubernur untuk menyesuaikan tanggal penetapan & pengundangan perkada yang sudah ditetapkan lebih awal.
Penutup
Sejak tanggal 20 Februari 2019, tanggal sejak diundangkannya Permendagri Nomor 120 Tahun 2017 tentang Perubahan atas Permendagri Nomor 80 Tahun 2015 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah, tak ada lagi “akal-akalan” dalam penomoran perkada. Tak ada lagi “bohong-bohongan” dalam perencanaan, penyusunan, pembahasan dan fasilitasi perkada.
“Saya berkeyakinan dengan seyakin-yakinnya tak sedikit Pemda yang tidak melakukan prosedur/tahapan pembentukan perkada. Dengan begitu perkada dalam ancaman batal demi hukum jika digugat atau dipersoalkan oleh pihak-pihak terkait,” pungkas pejabat eselon II Kabupaten Gorontalo ini.
